Analiza porównawcza systemu wyborów sędziów w Polsce i Niemczech

I. Wstęp

Zarówno Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., jak i Ustawa Zasadnicza Republiki Niemieckiej z 23 maja 1949 r. zawiera klasyczną formułę podziału władz, gwarantującą najważniejszy aspekt ustroju demokratycznego państwa tj. zasadę niezależności i autonomii władzy sądowniczej. Jednak wydaje się, że w procesie prac konstytucyjnych nie zakładano zasadniczego napięcia między władzą wykonawczą i sądowniczą, dlatego sformułowano tę zasadę bardzo ogólnie. Problem ten został wyartykułowany w opinii Komisji Weneckiej na temat poprawek do serbskiej konstytucji z 2018 r. Dostrzeżono wówczas problem z sformułowaniem „wzajemna kontrola” jako określenia stosunków między trzema władzami, ponieważ może on być przyczyną błędnej interpretacji roli innych władz, a w szczególności władzy wykonawczej w stosunku do sądów i ostatecznie może doprowadzić do politycznej kontroli nad sądownictwem^[1].

W europejskiej kulturze prawnej istnieje szereg zasad, dotyczących statusu władzy sądowniczej i samych sędziów, które państwa demokratyczne muszą respektować. Tradycja ta sięga Magna Carta, która podkreśla potrzebę wyznaczenia granic władzy wykonawczej oraz wprowadziła zakaz więzienia lub karania bez wyroku sądowego, co ugruntowało przekonanie, że istnieje coś takiego jak rządy prawa.

Polska jako pierwsza z krajów w Europie Środkowo-Wschodniej wprowadzała rozwiązania w sądownictwie, które miały odpowiadać demokratycznym standardom europejskim. Fundamentalnych zmian dokonano w 1989 r. W tzw. noweli kwietniowej, która to wprowadziła nieusuwalność sędziów i ogólną zasadę ich powoływania na poziomie konstytucyjnym, natomiast na poziomie ustawowym odpowiednie szczegółowe regulacje^[2]. Kluczowa zmiana nastąpiła również w noweli grudniowej, która uwolniła polskie sądownictwo od upolitycznienia. Usunięto wówczas przepis zgodnie, z którym można było odwołać sędziego, który nie daje rękojmi należytego wykonywania obowiązku, a więc instrumentu szeroko wykorzystywanego politycznie.

II. Sposób powoływania sędziów sądów powszechnych i administracyjnych w Polsce

Zgodnie z artykułem 10 Konstytucji RP z 1997 r. ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. Nie oznacza to jednak absolutnej separacji, wręcz przeciwnie - ich obowiązkiem jest współpraca i wzajemne równoważenie się. Warto jednak wziąć pod uwagę również art. 173, który uzupełnia zasadę podziału władz o szczególną pozycję władzy sądowniczej. Podstawą szczególnej izolacji tej władzy jest fakt, że tylko sądy mogą wymierzać sprawiedliwość, dlatego też potrzebują pewnej niezależności^[3].

Procedura powoływania sędziów w Polsce przewiduje współdziałanie władzy sądowniczej, wykonawczej i ustawodawczej. Jest ona istotna dla samej sytuacji prawnej sędziego, ponieważ wpływa na zapewnienie gwarancji stabilności i bezpieczeństwa zawodowego, a więc również gwarancji niezawisłości sędziowskiej.

Na stanowisko sędziego sądu rejonowego może zostać powołana osoba, która spełnia szereg wymogów - musi posiadać wyłączne obywatelstwo polskie, korzystać z pełni praw cywilnych i publicznych, ukończyć z tytułem magistra wyższe studia prawnicze, mieć co najmniej 29 lat, złożyć egzamin sędziowski lub prokuratorski, wykazywać się nieskazitelnym charakterem, a także zajmując stanowisko asesora sądowego, pełnić obowiązki sędziego przez okres co najmniej trzech lat.

Wyżej wymienione wymagania mają zapewnić wysoki poziom kwalifikacji zawodowych i moralnych sędziego, tym samym stanowią pewien standard powoływania wszystkich sędziów. Również na stanowiska sędziów w wyższych sądach, z tą różnicą, że wymienione przesłanki uzupełnia się lub zastępuje wymogiem odpowiedniego stażu pracy w sądownictwie lub innych zawodach prawniczych.

Krokiem rozpoczynającym proces powoływania sędziów sądów powszechnych jest złożenie przez kandydata zgłoszenia na ręce odpowiednich prezesów sądów okręgowych bądź apelacyjnych. Prezesi zarządzają przeprowadzenie oceny kwalifikacji i ostatecznie kandydatury zostają zaopiniowane przez kolegium właściwego sądu (rejonowego, okręgowego lub apelacyjnego). Tak opiniowani kandydaci są przedstawiani Krajowej Radzie Sądownictwa, która rozpatruje kandydatury i podejmuje uchwałę odpowiednio o przedstawieniu lub nieprzedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim Prezydentowi RP^[4].

Z postanowień Konstytucji RP wywiedziono też wniosek, że Rada obraduje i głosuje plenarnie. Taka konstrukcja miała stanowić dodatkową gwarancję niezależności sądów i niezawisłości sędziów, ponieważ ich przewaga liczbowa umożliwia większe niż pozostałym władzom oddziaływanie na procedurę^[5].

Ostateczna decyzja o powołaniu sędziego należy do Prezydenta RP, jest to jego prerogatywa, a więc nie wymaga kontrasygnaty. Ponadto głowa państwa ma prawo odmowy powołania osoby wskazanej we wniosku KRS, bez podania uzasadnienia. W opinii niektórych przedstawicieli nauki prawo to wskazuje jednoznacznie na próbę realizacji przez władzę ustawodawczą i wykonawczą strategii „jednolitości władzy państwowej”, w której sędziowie nie są przedstawicielami odrębnej władzy sądowniczej, a jedynie funkcjonariuszami państwowymi wykonującymi wolę władzy wykonawczej^[6]. W uchwale trzech połączonych izb SN z 23.01.2020 r. (pkt 11), wskazano, że osoby „powołane na urzędy sędziowskie przez Prezydenta RP [na wniosek KRS] (…) niewątpliwie uzyskały formalnie status sędziów. Tego statusu Sąd Najwyższy (…) nie jest w stanie nikomu ani przyznać, ani odebrać”. Tworzy to domniemanie, że osoba powołana w powyższej procedurze jest władną do sprawowania wymiaru sprawiedliwości, m.in. dlatego, że zostało to wstępnie ustalone przez KRS^[7].

III. Sposób powoływania sędziów w RFN

Zgodnie z Ustawą Zasadniczą Republiki Federalnej Niemiec z 23 maja 1949 roku władza sądownicza jest sprawowana przez sądy federalne oraz przez sądy krajów związkowych^[10]. Podział ten wynika z federalnego ustroju Niemiec, w związku z czym również system sądownictwa posiada strukturę, którą można określić mianem federalnej. Skutkiem takiej struktury jest fakt, że w przeważającej mierze wymiar sprawiedliwości spoczywa na 16 krajach związkowych. W strukturze tej należy również wymienić Federalny Trybunał Konstytucyjny i sądy konstytucyjne krajów związkowych.

III. Sposób powoływania sędziów w RFN

Artykuł 92 Konstytucji Niemiec wprost powierza władzę sądowniczą sędziom^[11]. Gdyby rozumieć to sformułowanie dosłownie, można dojść do wniosku, że władza ta jest personalizowana, jednak należy uznać, że Ustawa Zasadnicza określenia „sędzia” używa w znaczeniu instytucjonalnym^[12], na co wskazuje powyższy lapidarny opis struktury sądownictwa niemieckiego. Ponadto sędziowie nie mogą działać samowolnie, gdyż uosabiając wymiar sprawiedliwości, są związani ustawami i prawem^[13].

Można zauważyć, że sama Ustawa Zasadnicza RFN powierza organizację sądownictwa powszechnego właściwym krajom związkowym, ponieważ reguluje tylko kwestię statusu sędziów (art. 97 i 98). Szczegółowe regulacje o ustroju sądów powszechnych normuje Ustawa o ustroju sądów powszechnych z 12 września 1950 r.^[14]. Zgodnie z nią wyróżnia się cztery poziomy struktury niemieckiego sądownictwa powszechnego: sądy rejonowe, sądy krajowe oraz wyższe sądy krajowe, natomiast sądy federalne należą już do organów federacji.

Niemiecka Ustawa o sędziach w wersji ogłoszonej dnia 19 kwietnia 1972 r.^[15] wyróżnia cztery formy powołania sędziów: na czas określony, na czas nieokreślony, na okres próbny oraz komisyjnie. Pierwszą z form można również określić mianowaniem tymczasowym, według §11 DRiG powołanie sędziego w tej formie na czas określony jest dopuszczalne wyłącznie na warunkach określonych w Ustawie Zasadniczej i tylko do zadań wynikających z przepisów prawa.

Drugą z form, powołanie na czas nieokreślony tj. dożywotnio, reguluje § 10 DRiG, który stanowi, że kandydat na ten urząd musi posiadać co najmniej trzyletni staż sędziowski po uzyskaniu uprawnień do wykonywania zawodu sędziego. Trzecia z form, powołanie na okres próbny, przewiduje, że najpóźniej po pięciu latach nastąpi mianowanie sędziego na okres dożywotni, a więc stanowi warunek konieczny do wyżej wspomnianego mianowania. Ostatnia z form, powołanie sędziego komisyjnie, polega na ustanowieniu na mocy postanowienia specjalnej komisji urzędników służby cywilnej, przy czym tak powołany sędzia zachowuje urząd, który piastuje. Skutkiem takiego trybu mianowania jest zawieszenie na czas trwania kadencji sędziego praw i obowiązków wynikających ze stosunku w ramach służby cywilnej.

Wszystkie wyżej opisane formy powoływania sędziów, a więc te wynikające z przepisów DRiG, stosuje się do sędziów zawodowych funkcjonujących zarówno na poziomie landu, jak i na poziomie federacji. Charakterystyczne dla sędziów tej kategorii jest konieczność spełnienia pewnych wymogów formalnych. Należą do nich: obywatelstwo niemieckie w myśl art. 116 UZ, ukończenie studiów prawniczych i odbycie niezbędnych praktyk oraz złożenie stosownych egzaminów, dawanie należytej gwarancji działalności na rzecz porządku wolnościowo-demokratycznego oraz odpowiednie kwalifikacje społeczne.

Powoływanie sędziów sądów związkowych należy do wspólnych kompetencji właściwego rzeczowo ministra związkowego oraz komisji do spraw powoływania sędziów, składającej się w równej liczbie z właściwych rzeczowo ministrów krajowych oraz przedstawicieli Bundestagu. Szczegółowe przepisy w tym zakresie zawiera ustawa z 25 sierpnia 1950 r. o wyborze sędziów^[16]. Wybrani w przedstawiony sposób sędziowie są formalnie mianowani przez Prezydenta Związkowego (art. 60 UZ). Zgodnie z art. 98 ust. 4 UZ kraje związkowe mogą określić, że powoływania krajowych sędziów dokonuje krajowy minister sprawiedliwości wspólnie z komisją.

IV. Porównanie

Mówiąc o sposobach powoływania sędziów sądów w Polsce i sposobach powoływania sędziów w RFN, można im przypisać pewną cechę wspólną. Należy zauważyć, że łączą je podstawowe uwarunkowania pełnienia służby w ramach wymiaru sprawiedliwości, częściowo status sędziów oraz zasada niezawisłości sędziowskiej i niezależności sądów.

W RFN kwestię niezawisłości sędziowskiej reguluje §4 DRiG, zgodnie z którym sędzia nie może jednocześnie wykonywać obowiązków orzeczniczych i uczestniczyć w wykonywaniu czynności ustawodawczych i wykonawczych. Z dalszych przepisów wynika również, że niemiecki sędzia sprawując urząd powinien zachowywać się tak, aby nie naruszyć swojej niezawisłości.

W polskim wymiarze sprawiedliwości również uznaje się zasadę niezawisłości sędziowskiej jako integralną część godności tego urzędu^[17]. Analogiczna do DRiG Ustawa prawo o ustroju sądów powszechnych także, uzupełniając Konstytucję, ustanawia gwarancje niezawisłości sędziego. Podobnie jak RFN, jedną z przesłanek niezawisłości jest fakt, że polscy sędziowie są powoływani na czas nieoznaczony, z tym że powołuje ich Prezydent RP na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa^[18]. Złożenie sędziego z urzędu, zawieszenie w urzędowaniu, a nawet przeniesienie do innej siedziby lub na inne stanowisko wbrew jego woli może nastąpić jedynie na mocy orzeczenia sądu i tylko w przypadkach określonych w ustawie. Niemal identyczne założenia zawiera art. 97 ust. 2 Ustawy Zasadniczej RFN.

V. Wnioski

Komisja Wenecka nie wyznaczyła odgórnych i sztywnych standardów, które muszą zachować państwa, aby ich sądownictwo można było uznać za niezawisłe i niezależne. Mimo to wprowadza pewne rekomendacje i zalecenia ogólne, które państwa mogą dostosować do swoich potrzeb i warunków. Przykładem jest zalecenie powołania organu - naczelnej rady sądownictwa, który byłby gwarantem niezależności sądownictwa. Jak wyżej wykazano, zarówno w Rzeczypospolitej Polskiej, jak i w Federacji Republiki Niemieckiej funkcjonują organy, które wpisują się w ten standard - Krajowa Rada Sądownictwa oraz komisje ds. wyboru sędziów.

Jak trafnie zauważa Hanna Suchocka, istnienie takiej rady samo w sobie nie stanowi gwarancji autonomii sądownictwa - sama rada również musi być wolna od wpływów politycznych, aby mogła w pełni spełniać swoje funkcje^[25]. Biorąc pod uwagę to stanowisko, można stwierdzić, że polska konstrukcja Krajowej Rady Sądownictwa, przewidziana w Konstytucji RP art. 187, jest rozwiązaniem optymalnym, odpowiadającym standardowi europejskiemu. W praktyce jednak Rada ta musi zachowywać charakter pluralistyczny swojego składu członków, dla uniknięcia korporacjonizmu sędziowskiego. W tym kontekście pod znakiem zapytania stoi charakter składu członków niemieckich komisji ds. wyboru sędziów, która w znacznej części składa się z parlamentarzystów.

Komisja Wenecka jest zdania, że odpolitycznienie naczelnych rad sądownictwa oznacza, że tzw. „komponent parlamentarny” powinien być wybierany większością kwalifikowaną, tak aby większość rządząca nie mogła obsadzić wszystkich stanowisk^[26]. Należałoby również zaznaczyć, że Komisja Wenecka bardzo krytycznie ocenia powoływanie sędziów przez parlament, uznając, że akt powoływania sędziego sądu powszechnego nie powinien podlegać głosowaniu w parlamencie, gdyż nie można wykluczyć, że względy polityczne będą przodować nad obiektywnymi zaletami kandydata. Taki sposób wyboru sędziów nie uwalnia sądownictwa od wpływów politycznych, a wręcz przeciwnie - wprowadza całą procedurę do debaty politycznej i angażuje sędziego w politykę.

Ze względu na takie stanowisko można jeszcze raz rozpatrywać charakter niemieckiego trybu powoływania sędziów sądów krajowych - choć są oni wybierani przez komisje ds. wyboru sędziów, czy sam skład tych komisji nie wskazuje na pośrednie wybieranie sędziów przez parlament.

Chcąc ocenić funkcjonowanie niemieckiej procedury wyboru sędziów, słusznym wydaje się być stwierdzenie dr hab. Anny Machnikowskiej: „Przedstawione rozwiązanie jest jednak krytykowane, ze względu na niedostateczną, zdaniem części komentatorów, transparentność procedury, co powoduje, że obok kwalifikacji zawodowych rolę w powoływaniu sędziów odgrywają również przekonania polityczne kandydatów”^[20].

Ze względu na odrębne rozwiązania w poszczególnych krajach związkowych oraz na poziomie federacji, system powoływania sędziów w Niemczech jest niejednorodny. W inny sposób funkcjonuje komisja ds. wyboru sędziów na poziomie federacji. Należy do niej 16 ministrów landowych i 16 ekspertów, biegłych w dziedzinie prawa, wybieranych przez Bundestag. Gremium to w praktyce decyduje o wyborze sędziów pięciu sądów federalnych, podejmując decyzje zwykłą większością głosów w tajnym głosowaniu.

Niemiecka Komisja może proponować kandydatów na sędziów (w przeciwieństwie do porządku polskiego, gdzie obowiązuje zasada samo-zgłaszania się kandydatów), jednak przed wyborem taki kandydat jest opiniowany przez gremium sędziowskie w sądzie, w którym docelowo ma orzekać. Następnie taka kandydatura musi być zaakceptowana przez odpowiedniego ministra federalnego, który może odmówić akceptacji tylko ze względu na uchybienia formalne. Aktu mianowania dokonuje prezydent RFN^[21].

Chcąc porównać system powoływania sędziów w RFN oraz w Polsce, nie można pominąć kwestii sędziów najwyższych organów władzy sądowniczej - Federalnego Trybunału Konstytucyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego. Istnieje pewna różnica między trybem powoływania sędziów powyższych instytucji, która wydaje się przemawiać na korzyść niemieckiej procedury. W Polsce wybór sędziów TK wymaga uzyskania bezwzględnej większości głosów, co oznacza, że decyzje podejmuje aktualna większość sejmowa. W związku z tym istnieje duże prawdopodobieństwo, że będzie ona brała pod uwagę swoje preferencje polityczne.

Mechanizmem mającym przeciwdziałać takiej możliwości jest przyjęcie wysokich wymagań kwalifikacyjnych. Warto podkreślić, że funkcjonujący tryb wybierania sędziów TK w Polsce wiąże się z ryzykiem „politycznej absorpcji”^[22] Trybunału przez aktualny układ polityczny. Wtedy sens istnienia tego organu staje pod znakiem zapytania, bo przecież jego rolą jest wymuszanie posłuszeństwa władz politycznych wobec konstytucji, a nie udzielanie tym władzom pomocy w omijaniu przepisów konstytucyjnych.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że pozycję ustrojową Trybunału Konstytucyjnego ma charakteryzować zasada niezależności, jako organu władzy sądowniczej, a więc w swojej działalności powinien być on niezależny od władzy wykonawczej i ustawodawczej. Konstytucja natomiast powierza Sejmowi oraz Prezydentowi pewne uprawnienia kreacyjne wobec tego Trybunału. Organ ten powinien więc funkcjonować w taki sposób, aby ustawowe regulacje jego struktury i procedury, a także praktyka ich realizacji zapewniały mu rzeczywistą zdolność działania^[23]. Naruszenie tego wymogu przez ustawodawcę skutkuje niekonstytucyjnością przyjmowanych regulacji.

Jak zauważa Lech Garlicki, rozwiązaniem mogłoby być przyjęcie wymogu wyboru sędziów TK kwalifikowaną większością - na przykład większością 2/3, jak ma to miejsce w Republice Federalnej Niemiec - co wymuszałoby współdziałanie większości rządzącej i opozycji^[24].

Porównanie obu instytucji pod względem powoływania ich sędziów jest dość kłopotliwe, co wynika z ich struktur. Choć można dostrzec podobieństwo w ich kompetencjach - kontroli konstytucyjności prawa oraz liczbie orzekających sędziów (15 sędziów w TK, a 16 w FTK). Nie sposób pominąć faktu, że struktura niemieckiego Trybunału często jest określana mianem „sądu bliźniaczego”, gdyż składa się on z dwóch niezależnych od siebie senatów, a każdy z nich sam w sobie jest Federalnym Trybunałem Konstytucyjnym. Natomiast w Polsce Trybunał Konstytucyjny jest organem jednolitym.

Przypisy

1. H. Suchocka, Wokół standardów europejskich dotyczących powoływania sędziów sądów (z doświadczeń Komisji Weneckiej), Toruńskie Studia Polsko-Włoskie [online], 17 grudzień 2018, s. 46 [udostępniono 11.12.2022], DOI 10.12775/TSP-W.2018.003.
2. Ustawa z 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. poz. 101) art. 1 pkt 17.
3. L. Garlicki, Polskie Prawo Konstytucyjne, Zarys wykładu, Warszawa 2020, s. 93.
4. Ustawa z 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 84).
5. A. Machnikowska, O niezawisłości sędziów i niezależności sądów w trudnych czasach, Warszawa 2017, s. 136.
6. F. Zoll, wypowiedź dla www.onet.pl z 28 sierpnia 2006 r., Prezydent spotka się przed kongresem z Prezydium KRS.
7. L. Garlicki, op.cit., s. 398.
8. L. Garlicki, op.cit., s. 388.
9. Wyrok TK z 3 grudnia 2015 r., K 34/15.
10. Przepis art. 92 Ustawy Zasadniczej Republiki Federalnej Niemiec z 23 maja 1949 r., polski przekład: http://libr.sejm.gov.pl/tek01/txt/konst/niemcy.html (dostęp: 3 grudnia 2022 r.).
11. Ibidem.
12. M. Bożek, System konstytucyjny Republiki Federalnej Niemiec, Warszawa 2017, s. 152.
13. Art. 20 ust. 3 Ustawy Zasadniczej Republiki Federalnej Niemiec z 23 maja 1949 r.
14. Gerichtsverfassungsgesetz (GVG) z 12 września 1950 r., BGBl. I s. 1077, z późniejszymi zmianami.
15. Deutsches Richtergesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. April 1972 (BGBl. I S. 713), das zuletzt durch Artikel 4 des Gesetzes vom 25. Juni 2021 (BGBl. I S. 2154) geändert worden ist, https://www.gesetze-im-internet.de/drig/ (dostęp: 6 grudnia 2022 r.).
16. BGBI. III, s. 301-302.
17. M. Granat, Prawo Konstytucyjne, pytania i odpowiedzi, Warszawa 2019, s. 401.
18. Art. 179, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).
19. Art. 80, Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U.2020.0.365 t.j.).
20. A. Machnikowska, op.cit., s. 141.
21. M. Bożek, op.cit., s. 164.
22. L. Garlicki, op.cit., s. 411.
23. Wyrok TK z 9 marca 2016 r., K 47/15 oraz wyrok z 11 sierpnia 2016 r., K 39/16.
24. H. Suchocka, op.cit., s. 46.
25. H. Suchocka, op.cit., s. 54.